Lei Fiscal: o desafio dos prefeitos

 
Considerada uma das grandes mudanças da administração pública dos últimos tempos e comemorada por diversos legisladores, a Lei de Responsabilidade Fiscal (nº 101/00) hoje é utilizada para justificar inúmeras ações do poder municipal. Também reconhecida como lei da transparência, ela atende à exigência do artigo 165 § 9º da Constituição, mas, 12 anos após sua promulgação, ainda não conseguiu atingir seus dois principais objetivos: redução do gasto com as despesas de pessoal e diminuição da dívida pública. Além disso, deu margem a diferentes iniciativas que sacrificam o investimento em áreas como educação, saúde e infraestrutura.Após a sua criação, de acordo com levantamento realizado pela Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (Firjan) denominado 'Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF), entre os anos de 2008 e 2010, 384 municípios brasileiros continuam descumprindo o teto de 60% para despesas com o funcionalismo determinado pela Lei. Ao mesmo tempo, aqueles que gastavam menos de 60% entre 2000 e 2010 aumentaram seus números, passando, em valores médios, de 43,2% para 50%. O Índice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gestão (IRFS) - Fiscal, Gestão e Social da Confederação Nacional dos Municípios (CNM) 2002- 2009 mostra também que o gasto médio dos municípios com pessoal apresentou um aumento de cerca de 3%, mas, em médias gerais ainda está abaixo do teto, somando 48,41%.
No entanto, embora não atingido pela média dos municípios, muitos ainda usam este argumento como justificativa para a não realização de novos concursos para diversas áreas. "Embora tenhamos estes índices, impor um teto é muito preocupante porque ele impede ações para atender a diferentes demandas necessárias. Na gestão de um prefeito, ele deve levar em conta todos os professores de que a população necessita, todos os médicos, o pagamento de todo o sistema de segurança. Enfim, essa é uma grande questão e, inclusive, já saiu uma pesquisa da CNM mostrando como este limite estrangula as necessidades do município", argumenta a assessora de Política Fiscal e Orçamentária do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), Eliana Graça.
Para os que defendem a lei de responsabilidade fiscal, a questão da redução da dívida pública é mais positiva. De acordo com o índice da CNM, os municípios brasileiros passaram de uma situação de insuficiência de caixa em 2002 e 2003, que significa ter mais restos a pagar do que disponibilidades de recursos, para uma situação de sobra de caixa entre 2004 e 2009. 
Rigor da Lei é prejudicial em alguns casos 
De acordo com o professor de direito tributário, financeiro e administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FADUSP) e membro do Conselho Superior de Assuntos Jurídicos e Legislativos da Federação das Indústrias de São Paulo (Fiesp), Kiyoshi Harada, a Lei de Responsabilidade Fiscal é combativa para o que ele chama de "cultura dos calotes". Segundo ele, as emendas constitucionais 30/2000 e a 62/09, ambas que parcelam a dívida, permitem a inadimplência e promovem a política do endividamento, indo de encontro à lei. "Os governantes regionais e locais acham normal o desvio sistemático das verbas para pagamento de precatório para atender outras prioridades que trazem mais projeções na mídia, mais visibilidade para o eleitorado. A questão é perguntar como é que não tem dinheiro se o recurso está previsto. A única forma é a receita ter dado menos que o orçado", argumenta.
A assessora do Inesc, Eliana Graça, por outro lado, explica que as prioridades devem ser fundamentadas nas necessidades da população e não na redução da verba pública ao pagamento de dívidas. Ela explica, por exemplo, que o Inesc enviou uma proposta de emenda à LRF, que foi transformada no projeto de lei 264/2007, para que pudesse abrir exceções nestes tetos rígidos em determinados casos. "A lei também é um impedimento àqueles que têm vontade de fazer as coisas. Esta emenda flexibiliza para que o prefeito que tiver como meta erradicar o analfabetismo possa contratar pessoas mesmo que ultrapasse o limite de 60%", exemplifica.
No ano passado, o Tribunal de Contas (TC) do Rio Grande do Norte realizou um levantamento segundo o qual pelo menos as cidades de Goiás, Espírito Santo, Paraná, Rondônia, Rio Grande do Sul, Mato Grosso e Rio Grande do Norte estão excluindo o Imposto de Renda retido na fonte de seus funcionários, na definição de despesa com pessoal, possibilitando assim, mais recursos disponíveis no orçamento. A ação não é isolada: o projeto de resolução que tramita no senado com o nº 42/11, do senador Casildo Maldaner (PMDB-SC), permite que estados e municípios inadimplentes contratem operações de crédito junto às próprias instituições credoras para regularizar os débitos pendentes. "Sempre se acha um jeitinho de burlar as coisas. Agora, com esta lei amarrando determinados assuntos, fica ainda mais complicado, porque além de ela não resolver o problema da dívida, ainda provoca vários tipos de desdobramentos, como a precarização do trabalho e dos serviços públicos", comenta Eliana. 
Gestores apelam para contratos terceirizados 
Outro fenômeno que cresceu depois da Lei da Responsabilidade Fiscal foi as terceirizações, cujos contratos, mesmo sendo para pagamento salarial, não entram como 'gasto de pessoal' e sim como gastos com 'serviços de terceiros', que é o caso das Organizações Sociais (OS). Assim, a contratação de pessoal passa a ser de responsabilidade da instituição contratante e não do município, não contabilizando, portanto, no total de gastos com pessoal. "Quem paga o pessoal não é a prefeitura, é a empresa, portanto, este valor não entra na conta dos 60%. Mas, isto tem consequências porque o serviço público passa a não ser mais organizado por uma gestão pública e com isso deixa de ter um servidor público comprometido com as metas e propostas do governo municipal e com outras metas a cumprir. Então, você tem uma legislação limitada que só imaginou uma realidade, que era a economia de gastos, e todo mundo tem que pagar sua dívida", explica Eliana Graça, assessora de Política Fiscal e Orçamentária do Instituto de Estudos Socioeconômicos.
No entanto, com a contratação das OSs, essa economia de gastos vislumbrada pela LRF passa a não ser realizada. Estudo publicado em 2011 pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE) de São Paulo referente ao exercício de 2010 mostra que hospitais geridos por Organizações Sociais gastam mais do que aqueles que são administrados diretamente pelo poder público. A análise apontou que os hospitais geridos por OSs custam R$ 60 milhões a mais do que nas gestões diretas. Além disso, o custo de leito por ano é 17% maior na administração indireta, além dos gastos superiores com pessoal, mesmo com o número de funcionários menor do que o oferecido pela administração direta. 
"A questão da terceirização abre margem para diversas discussões. Além do problema da relação trabalhista dos profissionais, houve ainda o aumento dos gastos públicos. Além disso, no sentido contrário ao que a LRF prega, a OS não tem um controle público. Elas são monitoradas por um Conselho de Administração, sem caráter deliberativo e com composição não paritária", questiona Kiyoishi Harada, da Fadusp. Segundo ele, o governante que contrata servidores por meio de concurso público não pode ser prejudicado enquanto outros terceirizam o serviço.
Kiyoishi Harada explica que quando a lei fixou o limite de endividamento e de despesa com pessoal, ela veio para poupar os recursos para investimento em diferentes áreas. "Os limites não foram estabelecidos para incentivar um gasto maior do que o que já havia, e sim para controlar aqueles que tinham gastos exagerados. Mas, isso depende muito da sabedoria daquele que está no comando. O objetivo da lei era ao cumprir as metas estabelecidas, o gestor pouparia os recursos mal gastos e assim poder investir em educação, saúde ou outras áreas. A ideia era sempre otimizar os recursos que existem."
Para Eliana, a LRF serve para alimentar uma ciranda financeira nas quais as economias realizadas são revertidas em ações da bolsa de valores, títulos da dívida pública, entre outras. 
CNM aponta causas do desequilíbrio 
Cerca de 1,5 mil gestores municipais lotaram o auditório Petrônio Portela, do Senado Federal, na quarta-feira passada, para a Mobilização Municipalista Permanente. A crise financeira que boa parte dos prefeitos enfrenta foi um dos temas principais. Deputados e senadores estiveram presentes para ouvir as reivindicações. O presidente da Confederação Nacional de Municípios (CNM), Paulo Ziulkoski, lidera o movimento.
Após horas de debate, com a apresentação de estudos da CNM que comprovam a crise, alguns prefeitos fizeram relatos da situação das prefeituras. Um documento elaborado pela Confederação a partir dos resultados do estudo foi aprovado por unanimidade pelos presentes e entregue à ministra das Relações Institucionais, Ideli Salvatti.
Os gestores não sabem como fechar as contas da prefeitura e querem ajuda do governo federal. O motivo deste desequilíbrio econômico não é simplesmente a queda da receita, que é muito expressiva, mas principalmente a imposição de novas despesas, revela o estudo. As principais razões encontradas para o desequilíbrio foram a queda na receita de transferências da União em razão tanto da fraca atividade econômica quanto da política de desoneração do Governo Federal; o enorme volume acumulado de restos a pagar não executados pela União;  o impacto financeiro de legislações nacionais como a Lei do Piso do Magistério; os constantes aumentos do Salário Mínimo muito acima da inflação e do crescimento da receita; a omissão das demais esferas no financiamento da Saúde; o sub-financiamento dos programas federais nas áreas de Educação, Saúde e Assistência Social.
Segundo a CNM, o Fundo de Participação dos Municípios teve reduções significativas a partir do segundo trimestre, proporcionando um impacto de R$ 6,9 bilhões. "A revolta dos prefeitos se dá porque o FPM foi reduzido após isenções fiscais concedidas pelo governo federal. Essa política teve um custo de R$ 1,4 bilhão para os cofres municipais", estimou Ziulkoski.
O estudo da CNM mostra o acúmulo de R$ 18,2 bilhões de Restos a Pagar devidos pela União a Municípios. São obras iniciadas (45,2% dos casos) ou até mesmo finalizadas e com recursos trancados na Caixa Econômica Federal. Esse é um dos apelos feitos à ministra Ideli. O valor total do problema é de R$ 8,2 bilhões. Para tentar fechar as contas, os prefeitos aguardam o 1% do FPM, transferido aos Municípios no primeiro decêndio de dezembro.
Postado Por:Daniel Filho de Jesus